Нормотворчество еще не закон. Статус правительства нуждается в переоценке

Нормотворчество еще не закон. Статус правительства

Изменения, происходящие в последнее время в деятельности правительства, и его взаимоотношения с парламентом указывают на необходимость демократизации методов управления государством и закрепления их в нормах закона.

Со стороны депутатов парламента все настойчивее звучит требование о развитии форм парламентского контроля за деятельностью правительства, расширении круга субъектов, которым могут адресоваться депутатские запросы. В свою очередь правительство пытается искать совместные пути решения вопросов с парламентом. На заседаниях правительства время от времени обобщается практика депутатских запросов и заслушиваются отчеты тех членов правительства, к которым наиболее часто были обращены соответствующие запросы депутатов, что позволяет правительству выявлять "слабые места" в своей деятельности, усилить собственный контроль за исполнением законов и актов Президента. Вместе с тем, имеется ряд серьезных проблем в деятельности правительства, которые требуют своего законодательного разрешения.

Единство исполнительной вертикали снизу доверху обусловливает единый порядок отмены и приостановления действия актов исполнительных органов. Поэтому акты областных и приравненных к ним Акимов, как и акты центральных исполнительных органов, должны отменяться только правительством.

Этой же логике должен быть подчинен порядок освобождения Акимов от должности. Правительство, возглавляющее систему исполнительных органов, должно в лице премьер-министра участвовать в процедуре снятия с должностей Акимов областей, городов республиканского значения и столицы.

Представляется очень важным сформировать практику отклонения Президентом принятых парламентом законов, вторгающихся в компетенцию Президента и правительства Казахстана.

Для предотвращения затягивания процедуры получения согласия парламента на назначение премьер-министра целесообразно, чтобы в случае двукратного отказа парламента дать согласие на назначение премьер-министра. Президент самостоятельно назначал премьер-министра и вносил его кандидатуру на согласование во вновь избранный парламент. При отказе парламента дать согласие на назначение премьер-министра, Президент должен внести представление на новую кандидатуру.

Следует юридически закрепить (в статье 3 Конституционного закона "О Правительстве Республики Казахстан") реально существующее на практике деление заместителей премьер-министра на "первых" и "просто заместителей".

В условиях постоянной ротации высших управленческих кадров и усиления стабильности правительственной "команды", нужно четко обосновать, руководители каких ведомств (помимо министров) включаются в состав правительства, с закреплением в нормах действующего законодательства.

Желательно законодательно закрепить полномочия заместителей премьер-министра и его первого заместителя. Нуждается в регламентации и разграничении статус министра и руководителя центрального исполнительного органа, не входящего в состав правительства, а также министра "без портфеля".

Требует совершенствования структура правительства, ибо на сегодня границы между министерством и агентством размыты и особого различия между ними нет. Отсутствует какая-либо систематика, обосновывающая постоянные реорганизации в системе центральных исполнительных органов, а также ясные мотивы и основания выведения тех или иных центральных органов исполнительной власти из ведения правительства и подчинения их непосредственно Президенту. Существует противоречие между составом и структурой правительства. Структурные подразделения правительства министерства и агентства - имеют практически одинаковый статус, но только министры входят в состав высшего исполнительного органа.

Видимо, было бы целесообразно все полномочия по реорганизации центральных исполнительных органов, в том числе и ведомств, учитывая их взаимосвязанность друг с другом, сосредоточить в руках Президента.

В Положениях о министерствах, агентствах и ведомствах следует отражать все основные вопросы статуса территориальных подразделений центральных исполнительных органов, основные формы их взаимодействия и сотрудничества с исполнительными органами, финансируемыми из местного бюджета, осуществляющими управлений в одноименной отрасли или выполняющими межотраслевые функции. В то же время давно назрела необходимость принятия специального закона о центральных исполнительных органах, которой бы, во-первых, определил критерии разграничения полномочий по руководству центральными исполнительными органами со стороны Президента и правительства; во-вторых, раскрыл особенности правового статуса, включая порядок образования, реорганизации, упразднения, а также организационную форму, структуру министерств, агентств, ведомств центральных исполнительных органов, подведомственных главе государства; в-третьих, закрепил основания для их реорганизации; в-четвертых, упорядочил основы их компетенции, порядка деятельности, форм правовых актов, издаваемых ими; в-пятых, закрепил статус министров, председателей агентств, ведомств и другие вопросы.

Необходимо дальнейшее совершенствование правового статуса премьер-министра Республики Казахстан и уточнение его полномочий. Последние можно условно разделить на четыре группы:

организационно-кадровые;

организационно-распорядительные;

организационно-представительские;

организационно-контрольные.

В конституционном законе от 18 декабря 1995 г. "О правительстве Республики Казахстан" следует закрепить право премьер-министра вносить представления Президенту на назначение и освобождение от должности всех членов правительства, а также в правительство - на назначение и освобождение руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства, то есть председателей агентств; наделить его правом самостоятельно налагать дисциплинарные взыскания на членов правительства за ненадлежащее исполнение своих обязанностей вплоть до постановки вопроса об их освобождении от должности перед Президентом; уточнить его полномочия, а также полномочия министра иностранных дел по ведению переговоров и подписанию межправительственных соглашений.

В условиях республики с президентской формой правления, где Президент и парламент наделены собственными конституционными полномочиями, действуют самостоятельно и не зависят от правительства, нуждаются в обосновании и законодательном закреплении условия применения института предварительного подписания премьер-министром принятых парламентом законов и актов Президента, издаваемых по инициативе правительства. Возможно, следовало бы предусмотреть возможность изложения особого мнения премьер-министра с направлением его Президенту в случае несогласия главы правительства с принятым законом или его отдельными положениями. Данная мера явилась бы дополнительной гарантией проверки обоснованности принятого закона на стадии его подписания Президентом Республики Казахстан.

Необходимо урегулировать процедуры встреч и докладов главе государства правительством и членами правительства, установить периодичность и порядок проведения отчетов членов правительства, руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства, Акимов областей, городов республиканского значения и столицы, которые должны осуществляться на заседаниях правительства.

Следует усилить роль канцелярии премьер-министра Республики Казахстан в части контроля за исполнением принятых правительством решений, за эффективностью применения принятых парламентом законов нового поколения, причем с учетом практики их применения в судах при рассмотрении конкретных споров. На наш взгляд, Положение о канцелярии премьер-министра нуждается в доработке в части более четкого определения ее основных задач, функций и полномочий (прав и обязанностей).

В связи с обеспечением деятельности в целом всего правительства, а не только премьер-министра, необходимо переименовать канцелярию премьер-министра в Аппарат правительства. При назначении руководителя канцелярии одновременно включать его в состав правительства.

Ключевое значение имеет налаживание четкой координации деятельности всех правительственных структур, их подчиненность достижению единой цели и выполнению поставленных задач. Государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги, должны эффективно работать.

Предстоит переосмыслить роль канцелярии премьер-министра не только под углом мощнейшего потребителя всевозможной информации о происходящих в Казахстане явлениях и процессах, но и признать за ним генерирующую роль в поставке социальной и экономически значимой информации для всех слоев общества, что, безусловно, потребует переоценки функциональной роли и задач некоторых структурных подразделений аппарата канцелярии премьер-министра Республики Казахстан. Целесообразно продумать создание замкнутой информационной системы между высшими органами государственной власти, а также в системе исполнительной власти сформировать подсистему "центр-регион", позволяющую получать своевременную и полную информацию, в части состоявшихся стратегически важных решений и акций. На первых порах это могла бы быть информация о планируемых и проведенных сессиях маслихатов, повестках их заседаний, тексты принятых решений, аналогичная информация по областям в части принятых акиматами и Акимами нормативных решений и т.д.

На наш взгляд, конкретизация Закона актами Президента, правительства, министерств возможна лишь при прямом указании об этом в самом Законе, поскольку принимаемые разнообразные постановления, инструкции нередко выхолащивают содержание Закона.

Исходя из норм конституционного законодательства, целесообразно в нормативном порядке разграничить более четко сферы подзаконного нормативно-правового регулирования между Президентом и правительством. Это позволило бы избежать "вторжения" главы государства в сферу правотворческой деятельности исполнительной власти.

Весьма актуальным является вопрос об официальном толковании правительством своих нормативных правовых актов. Оно должно оформляться в виде постановлений правительства или протокольным решением его заседания. Подготовку официального толкования нормативных правовых актов правительства целесообразно возложить на министерство юстиции совместно с государственными органами, в чью компетенцию входят вопросы, регулируемые соответствующими правительственными постановлениями.

В связи с неотвратимостью проводимых реформ и произошедшими изменениями в экономике и социальной жизни Республики Казахстан назрела необходимость перехода от административно-командных принципов государственного управления к интеллектуально-коллегиальному началу в организации деятельности правительства. Коллегиальные принципы управления в деятельности правительства должны найти закрепление не только в регламенте правительства, но и в конституционном законе "О правительстве". Нарушения принципов коллегиальной деятельности правительства должны рассматриваться как коррупционные правонарушения. Переход к интеллектуально-политическому режиму управления обществом ускорит построение правового государства в Республике Казахстан.

К. Сафинов,




кандидат юридических наук