Синдром временщика Им страдают госчиновники, неуверенные в завтрашнем дне
Синдром временщика
Им страдают госчиновники, неуверенные в завтрашнем дне
В конце декабря исполнилось шесть лет, как был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О государственной службе". Его по праву можно считать и началом создания профессиональной государственной службы в стране, и стартом реформ в этой важной сфере государственного управления.
До принятия нового закона отставка руководителя государственного органа сопровождалась сменяемостью заметного числа государственных служащих. Вновь назначенный руководитель государственного органа приводил, привозил на новую работу так называемую "свою команду".
Почему это происходило? Например, при смене министра обязательно должны были подавать в отставку руководители департаментов, комитетов, начальники управлений и самостоятельных отделов, помощники и советники. Таким образом, должности, в которых сосредотачивались, по сути, лишь исполнительские функции, искусственно были отнесены как бы к политическим, поскольку при смене руководителя государственного органа на них распространялось правило обязательного ухода.
Принятие 23 июля 1999 года обновленного закона Республики Казахстан "О государственной службе", прежде всего, преследовало цель - преградить путь высокой и необоснованной сменяемости государственного аппарата за счет сокращения политических должностей и тем самым обеспечить стабильность и поднять эффективность государственной службы.
Новый закон (пункт 4 статьи 27) установил, "что смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения административным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих". Вроде бы административные служащие, а их число составляет по официальным данным 95,3% от общей численности чиновников, должны были облегченно вздохнуть - закон защитил их от непредсказуемых увольнений. Однако не следует спешить с такими выводами. Прикладное исследование проблем госслужбы, проведенное в рамках конкурса, объявленного фондами Сорос-Казахстан и "Евразия", включало и такой вопрос, заданный административным госслужащим - уверены ли Вы в стабильности своей работы? Вот как выглядят ответы: да - 12,9%; скорее да, чем нет - 26,8%; скорее нет, чем да - 49,9%; 7,0% респондентов не задумывались над этим вопросом. Раз норма закона выступает лишь в роли декларации, значит, она нуждается в доработке и своеобразной модернизации. В противном случае увольнение госслужащих с формулировкой "по собственному желанию", при фактическом отсутствии этого "желания", будет укреплять корни правового нигилизма.
По сути, речь идет о политической элите общества. Из каких ресурсов должна формироваться эта особая категория управленцев, на какой базе?
Необходимо конкретизировать или же дать новое определение "политического государственного служащего". Вникнем в суть существующего определения политического государственного служащего как "государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач" (ст. 1 закона "О государственной службе"). Оно весьма абстрактное, неточное. Можно усомниться в том, что такое определение относится к политическому государственному служащему. Что означают слова о том, что "назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер?" Как это понять? Можно предположить, что своей деятельностью они определяют политику. Но по Конституции правительство, которое состоит из премьер-министра, членов, являющихся политическими служащими, разрабатывает лишь основные направления социально-экономической политики государства и т.д. (п. 1 ст. 66). Разве другие категории политических государственных служащих определяют политику? Это далеко не так. Даже если полагать, что деятельность политических государственных служащих "носит политико-определяющий характер", то они должны нести ответственность за правильность политики, в определении которой они участвуют. Но закон суживает рамки их ответственности. Они несут ответственность лишь "за реализацию политических целей и задач". Конечно же, вопрос стоит гораздо шире.
Назначение на политические должности имеет свои особенности. На замещение политических должностей не проводятся конкурсы. На политических государственных служащих не распространяются нормы закона об обязательном прохождении аттестации.
Для политических государственных служащих не устанавливается категория должностей (см. пункт 4 статья 7 закона "О государственной службе"), но эти должности построены по особому принципу иерархии.
По сравнению с административными государственными служащими политические назначенцы (выборные) ограничены в возможностях правовой защиты при привлечении к дисциплинарной ответственности (см. гл. 8, ст. 28 "Правил о порядке наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных, служащих", утвержденных Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 г. N 317).
Закон "О государственной службе" от 23 июля 1999 г. не регулирует ряд других принципиально важных вопросов политической службы. Одним из таких является вопрос о кадровом резерве политических служащих, о его подготовке, источниках и порядке формирования. Необходимо скорректировать перечень этих должностей, который в настоящее время, согласно утвержденному реестру представляется слишком пространным.
В законе о политических должностях государственной службы можно было бы предусмотреть распространение на политических назначенцев испытания при назначении на должность, прохождение периодической аттестации.
Обратимся к статье 15 закона "О государственной службе", которая устанавливает, что при неудовлетворительном результате испытания административный государственный служащий может быть уволен как не прошедший испытательный срок. Если бы эта норма закона распространялась и на политгосслужащих, то не трудно предположить, что институт испытания позволял бы своевременно устранять ошибки, нередко допускаемые при назначении на эти высокие посты. Что же касается аттестации, то в статье 16 упомянутого закона четко изложены ее цели - определение уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами. Следовательно, аттестация заставляла бы политического госслужащего находиться постоянно в хорошей профессиональной форме, взыскательно анализировать свою политическую деятельность, ее результаты, совершенствовать работу с людьми, углубленно изучать и знать законы, определить свое место в диалоге с населением. Кроме того, введение института испытания и аттестации для политических назначенцев означало бы созвучность с провозглашенным Конституцией страны равенством всех перед законом и судом (статья 14).
Органом, который должен проводить аттестацию политических служащих, могла бы стать Специальная аттестационная комиссия, назначаемая главой государства. Если еще предположить, что результаты аттестации должны освещаться в средствах массовой информации, то внедрение института периодической аттестации политической элиты может превзойти все ожидания. В законе можно было бы предусмотреть, - через какой промежуток времени допускается возвращение на политическую должность гражданина, ранее состоявшего на этой должности, но освобожденного по отрицательным мотивам и допустимо ли это во всех случаях?
Нуждается в более четком правовом оформлении юридический статус политических служащих с выделением блока их правовой защищенности, в том числе, использования в определенных случаях судебной защиты.
Учитывая риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует подумать о компенсационных мерах при освобождении от должности. Можно предусмотреть зачисление в кадровый резерв сразу же после освобождения от политической должности, если освобождение не связано с отрицательными мотивами, выплату пособия на период трудоустройства, обусловленный разумными сроками.
Конкретизируя права политических государственных служащих, в законе можно отразить, что кроме тех прав, которые установлены для всех государственных служащих законом Республики Казахстан "О государственной службе", политические служащие наделяются правом: принимать в рамках компетенции самостоятельные политические решения (при этом в законе следовало бы дать определение понятия "политическое решение"), вносить предложения об отмене решений местных исполнительных органов, противоречащих законодательству республики, безотлагательного приема руководителями центральных и местных исполнительных органов по вопросам, связанным с реализацией политическим государственным служащим возложенных на него основных задач и функций.
В этом законе можно было бы предусмотреть также законодательное закрепление правового статуса бывших (экс) политических служащих, наметить меры эффективного использования их, во многих случаях, нерастраченного потенциала с учетом международной практики. Одновременно следовало бы законодательно поставить под контроль переход политических государственных служащих на должности руководителей коммерческих предприятий после их увольнения со службы. Имеется в виду переход на руководящие посты в крупные коммерческие банки, компании и концерны, которые были им в той или иной мере подконтрольны, а в данной ситуации заинтересованы в правительственной информации, которой располагает бывший политгосслужащий. Основной смысл данного предложения состоит в его противокоррупционной направленности.
В предлагаемом законе необходимо конкретизировать позицию, составляющую суть разделения должностей государственной службы на административные и политические, а именно - поставить преграду необоснованной сменяемости государственных служащих, вселить уверенность чиновникам в стабильности своей работы, вывести их из вынужденного состояния временщиков. В этих целях возможно, даже целесообразно проработать предложения об ответственности политических государственных служащих за подстрекательство своих подчиненных к увольнению (имеются в виду случаи, когда госслужащий после соответствующей беседы с руководителем просит увольнения по собственному желанию, которое на самом деле является вынужденным).
Представляется, что настоящее предложение о разработке упомянутого законопроекта созвучно с проводимыми в стране реформами государственной службы и найдет заинтересованных сторонников в соответствующих государственных органах и среди государственных служащих, так как разделение между политическими и административными должностями нуждается в законодательном развитии. На наш взгляд, эпиграфом работы над этой проблемой должны стать слова Президента республики Н. А. Назарбаева, произнесенные им в докладе, посвященном юбилею Независимости страны: "Мы видим, что надо окончательно преодолеть непрофессионализм, себялюбие чиновников, их безответственность и безразличие к нуждам людей. Надо избавиться от взаимопереплетения власти и бизнеса".
Принятие нужного закона означало бы прорыв в реформе государственной службы. К такому выводу пришли и участники "круглого стола", обсудившего 20 ноября 2001 г. в городе Алматы тему "Законодательное регулирование системы политической государственной службы в Республике Казахстан и возможные пути его совершенствования".
Отметив бесспорные достижения в реформировании госслужбы, участники "круглого стола" не оставили без внимания и тот факт, что полномасштабное углубление реформ сдерживается недостаточно урегулированными законодательством некоторых отношений в этой сфере, особенно тех вопросов, которые относятся к политическим должностям государственной службы.
Указывалось на отсутствие четких законодательных процедур и разумных ограничений при переходе с политических должностей государственной службы в коммерческие организации и наоборот, что серьезным образом отражается на состоянии коррупции и создает искусственные помехи в борьбе с ней.
Стоит обратить внимание на выработанные участниками "круглого стола" рекомендации. На наш взгляд, интересно предложение о проведении эксперимента по конкурсному отбору с приданием широкой гласности при назначении граждан на политические должности. То же самое - в части проведения эксперимента по аттестации политических государственных служащих и включении в состав аттестационной комиссии или аттестационного совета представителей общественности и средств массовой информации.
В целях обеспечения прозрачности работы с кадрами следует отказаться от стереотипа закрытости при назначениях на высшие элитные государственные посты, регулярно освещать процесс подбора политических государственных служащих в СМИ.
Ввести в практику опубликование списка кандидатур, зачисленных в кадровый резерв для назначения на политические должности.
Организаторы упомянутого "круглого стола" не только обозначили проблемы, но и заявили о своей заинтересованной готовности принять активное участие в реализации рекомендаций, в том числе, разработке альтернативного варианта проекта закона "О политических должностях государственной службы".
Гайрат Сапаргалиев,
директор Института государства и права,
доктор юридических наук, профессор;
Петр Крепак,
председатель Ассоциации содействия
государственной службе Казахстана
|
