Под сенью догм. Кто должен толковать законы?
Под сенью догм. Кто должен толковать законы?
Председатель Конституционного Совета РК Юрий Хитрин на страницах "ЮГ" недавно высказался по вопросу об официальном толковании закона, поскольку Конституция страны не наделяет какой-либо орган государства такой функцией. Выступая фактически сторонником сохранения пробела в праве, он отверг предложения парламентариев о придании парламенту функции толкования законов, объясняя это тем, что "перечень полномочий парламента, закрепленный в Конституции, является исчерпывающим и не может дополняться законодательными актами".
Этот ответ председателя Конституционного Совета РК явно вытекает из постановления Конституционного Совета РК от 15 октября 1997 года "Об официальном толковании статей 53-57 Конституции РК, устанавливающих полномочия парламента и его палат". Оно было принято в связи обращением в Конституционный Совет РК 29 сентября 1997 года председателя мажилиса парламента РК об официальном толковании статей 53-57 Конституции РК. В обращении ставился вопрос о возможности или невозможности расширения полномочий парламента, а также наделения парламента функцией по толкованию законов республики, в том числе конституционных, поскольку подпункт 13 статьи 53 Конституции РК устанавливает, что "парламент на совместном заседании палат осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией". Поводом к такому обращению в КС явились результаты обсуждения на пленарном заседании мажилиса парламента проекта закона Республики Казахстан "О нормативных правовых актах", в ходе которого возник вопрос о субъекте официального толкования нормативных актов, в том числе - законов республики. В постановлении Конституционного Совета по данному обращению отмечалось, что "Конституция РК устанавливает исчерпывающий перечень полномочий парламента и не предусматривает изменение объема его полномочий путем принятия обычного или конституционного закона. Процедура расширения или сужения полномочий парламента возможна только путем внесения изменений, дополнений или поправок в Основной Закон Республики в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан". В связи с этим решением хочется вот что сказать. Мировая практика по толкованию конституции, в том числе и в странах переходного периода, формирует теоретические выводы о том, что особенностью правовой природы органов конституционного контроля является то, что они должны не только применять Конституцию и право, но "найти" право. В этом случае говорится о постепенном преображении Конституции с учетом общественного развития. Она изменяется, не меняя своего истока, а органы конституционного контроля, интерпретируя ее, решая конкретные споры или давая официальное разъяснение, констатируют такие изменения. Они формируют конституционную доктрину, дают свое понимание тех или иных положений Конституции и тем самым осуществляют функцию создания права. Основной Закон государства - акт, рассчитанный на длительное действие. В процессе реализации ее норм возможны изменения их содержания, связанные с трансформацией экономических, политических, социальных и прочих условий жизнедеятельности социума, существенным обновлением законодательства, конкретизирующего нормы Основного Закона. Именно органам конституционного контроля предстоит определять меру такого "превращения", его характер и последствия. По существу, проблема заключается в изменении конституционной нормы без изменения текста Конституции и определении роли органов конституционного контроля в констатации такого изменения. Такие "превращения" осуществляются в процессе конкретизации конституционных норм и принципов, особенно в том случае, когда функции учрежденных Конституцией органов государственной власти должны быть обеспечены соответствующими полномочиями, но которые не всегда текстуально воспроизведены в Основном Законе, но вытекают из него или подразумеваются.
Разделяю мнение авторитетных ученых, отмечающих, что органы конституционного контроля не являются законодательным органом и не подменяют законодателя. Однако через свои правовые позиции, выраженные в результатах толкования ими духа и буквы Основного Закона, они активно участвуют в законодательном процессе, формируют позитивное право и способствуют совершенствованию и развитию текущего законодательства. Думается, что утверждение КС РК о невозможности конкретизации подпункта 13 статьи 53, устанавливающего, что "парламент на совместном заседании палат осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией", с мотивировкой об исчерпывающем перечне полномочий парламента в Конституции РК, является не совсем верным как с теоретических, так и практических позиций. КС не обеспечил осуществления главного правила, сопровождающего всякое толкование норм права: interpretacio cessat in Claris (разъяснение завершается при установлении ясного результата). Ясного результата при толковании не было установлено, поэтому до сих пор в юридической печати Казахстана поднимается вопрос о том, кто же является официальным субъектом толкования закона? На основании решения КС парламент вообще не установил в законе РК "О нормативных правовых актах" субъекта официального толкования закона.
Интересен вывод Ю. Хитрина о том, что "официального толкования законов вообще не требуется, поскольку при обнаружении неточности или различного понимания нормы законодательного акта следует не толковать норму, а вносить в нее изменения, исключающие неточность или различное ее понимание". Почему же тогда, по его мнению, "оправдано положение, при котором подзаконные акты толкуют те органы, которые их создают"? Не легче ли, наоборот, вносить изменения в подзаконные акты, исключая их неточность или различное понимание, тем более, процедура внесения изменений в подзаконные акты намного проще, нежели совершение процедурных действий по изменению норм законов. И вообще, каков будет механизм по обращению в парламент субъектов права в случае обнаружения неточности или различного понимания нормы законодательного акта и в какой процедурной форме будут реализованы такие обращения?
Смутили меня слова председателя КС о том, что "официального толкования законов вообще не требуется". Ведь вполне очевидно, что законодательные акты могут лишь с большей или меньшей степенью точности предвидеть все многообразие реальных фактов, попадающих в орбиту их действия, что в ряде конкретных случаев возможно достижение лишь относительной точности законодательных формулировок "при самом тщательном уточнении норм закона".
В таких обстоятельствах и приходит на помощь правоприменителю умение толковать их. Его значение без преувеличения огромно для субъектов правоприменения, поскольку при всем желании трудно обеспечить стопроцентную адекватность права жизни, точное отражение существующих в момент толкования общественно-политических, экономических условий жизни общества, потребностей, интересов и целей субъектов правоотношений в законодательстве. Поэтому-то и неизбежно использование законодателем общих и абстрактных понятий, приблизительных и неполных перечней тех или иных обстоятельств и признаков, несоответствие языкового "оформления" нормы права в виде грамматического предложения полностью заключенному в норме содержанию и т.д., что приводит к необходимости "приблизить абстрактную норму права к той или иной ситуации, перевести абстрактные и общие понятия на язык более конкретных понятий и суждений, отражающих богатство содержания нормы права в его конкретности".
Следовательно, толкование закона возможно и необходимо. Но кто должен давать официальную интерпретацию его нормам? Председатель мажилиса парламента республики Ж. Туякбай считает, что такое право становится для парламента насущной необходимостью. В целом, на наш взгляд, эта функция могла быть установлена без внесения соответствующих дополнений в Конституцию страны, если бы Конституционный Совет еще в 1997 году смог выработать правовую позицию, дополняющую Конституцию и устанавливающую полномочия парламента Республики Казахстан по официальному толкованию закона. Другое дело, насколько целесообразно "нахождение" в Конституции права по наделению законодательного органа компетенцией по официальному толкованию закона? Но даже при отрицательном ответе на поставленный вопрос Конституционный Совет Республики Казахстан должен был, на наш взгляд, решить проблему по существу и восполнить пробел, который является действительным. В мотивировочной части своего постановления ему следовало, как нам кажется, отметить, что в случае наделения парламента правом официального толкования законов установилась бы реальная возможность для законодательной власти воздействовать на решения КС в смысле его пересмотра последующим толкованием закона. А ведь известно, что при разрешении дел о соответствии законов Конституции КС фактически осуществляет казуальное толкование конституционного смысла действующих законов, которое может существенно отличаться от последующего официального толкования закона парламентом. В этом случае может возникнуть юридическая коллизия. Поэтому, отталкиваясь от того определения официального толкования, которое предполагает его окончательность и непересматриваемость, КС мог бы обосновать нецелесообразность наделения парламента РК правом официального толкования законов, в то же время выработать правовую позицию, наделяющую законодательный орган компетенцией по аутентическому толкованию законов, которое может быть подвергнуто конституционному контролю в случае необходимости.
Есть еще другой путь, устраняющий существующий пробел в законодательстве и обеспечивающий эффективность правоприменительной практики. Это внесение изменений в Конституцию Республики. Но в этом случае необходимо предусмотреть предотвращение юридической коллизии. Наделяя парламент правом официального толкования законов, следует расширить компетенцию КС правом решать споры, связанные с толкованием законов. Орган конституционного контроля должен в таких случаях сказать последнее слово.
Ермек Абдрасулов,
и.о. директора Института экономики и права
Восточно-Казахстанского госуниверситета,
кандидат юридических наук
|
