Как нам обустроить законотворческий процесс

Создание законодательных актов - это сложнейший творческий процесс, требующий от законотворца не только умения хорошо ориентироваться в современных экономических и политических реалиях, высокопрофессионального уровня в различных отраслях народного хозяйства и социальной сферы, глубоких знаний юридической науки, но и филигранного владения законодательной техникой.

Одной из актуальных проблем законотворческого процесса сегодня является проблема соотношения общего и специального законодательства. Она требует особого подхода. Прежде всего следует четко определиться в терминологическом плане с такими понятиями как "конкуренция" и "коллизия" в нормах права.

В законодательных актах, принимаемых Парламентом, в последнее время допускается наличие коллизионных и конкурирующих норм. Наличие коллизионных норм показывает несовершенство законодательства. Коллизионные отношения между юридическими предписаниями возникают тогда, когда каждая отдельная норма или нормативный правовой акт по одному и тому же вопросу предусматривают неодинаковое, противоположное, спорное решение. Например, отдельные положения законопроектов "О картографии и геодезии", "О защите растений" не согласуются с нормами Кодекса об административных правонарушениях.

В этой связи уместно напомнить, что конкуренция - это объективный процесс, протекающий в праве, характеризующий динамику и технологию построения его системы. В функционировании конкурирующих норм имеется естественная необходимость. Конкуренция имеет место в том случае, когда какое-либо общественное отношение охватывается признаками двух или более, как правило, не противоречащих друг другу норм, которые претендуют на применение. Такие нормы призваны регулировать схожие родственные отношения, различие же их состоит лишь в степени данной урегулированности.

Поэтому представляется необходимым научить работающих над проектами будущих законов специалистов четко отличать коллизионные нормы от конкурирующих, а также внести дополнительную норму в Закон "О нормативных правовых актах", устанавливающую правила преодоления коллизии.

При конкуренции общих и специальных норм нужно учитывать прежде всего принцип, согласно которому специальный закон отменяет действие общего применительно к обстоятельствам, предусмотренным специальным законом. В данном случае идет речь о конкуренции одноуровневых нормативно-правовых актов по горизонтали. Следует отметить, что при конкуренции общего предписания и специальной нормы изъятия или исключения надо применять последнюю, так как она в данном случае действует вместо общей нормы. Специальные нормы-изъятия определяют исключения из общего правила, содержат некоторые отклонения от него. Они функционируют самостоятельно и закрепляют отдельные условия, которые неприменимы в сфере родовых общественных отношений.

Во-вторых, представляется целесообразным установить такой порядок, при котором изменения и дополнения в кодексы вносились бы не чаще одного раза в год и не отдельными фрагментами, а целыми блоками. Пора сделать правилом избегать сиюминутных, непродуманных, скоропалительных решений по малозначительным вопросам.

Думается, будет правильным поддержать уже сложившуюся тенденцию кодификации законодательства Республики Казахстан в других сферах законодательного регулирования (создание стабильного Налогового кодекса и иных сводных законов, прежде всего конституционных).

К кодификации законодательства следует приступить уже сейчас, постепенно обновляя законодательство, создавая крупные кодификационные "блоки", которые отвечали бы задачам текущего упорядочения законодательства и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод.

Не секрет, что инициаторами законопроектов не всегда учитываются их согласованность с другими действующими законодательными актами, что приводит к большим сложностям при обсуждении и доработке в обеих палатах Парламента, в частности, к необходимости изменения существующих положений путем внесения большого количества изменений и дополнений с одновременным приведением в соответствие с требованиями законодательной техники.

Состав разработчиков, непосредственно участвующих в формировании концепции законопроектов, то есть в придании общенародной воле государственно-обязательной формы, как правило, весьма различен. Естественно различны преследуемые ими интересы и цели правового регулирования, хотя, по идее, в праве должна выражаться государственная воля, придающая юридически - обязательную форму только общенародному интересу. К сожалению, в нашем государстве еще не изжита проблема ведомственного интереса, интереса определенной группы лиц (корпоративного), отражающихся в свою очередь в содержании законодательных актов. Думается, что в связи с этим Правительству Республики Казахстан следует разработать научно-методическую основу выявления структуры и содержания социальных интересов с учетом отражения в них социально-экономических потребностей общества. При этом следует учесть, что в настоящее время процесс разработки законодательных актов практически монополизирован аппаратами отраслевых министерств и ведомств. Весьма важным видится безотлагательное решение проблемы примата международного правового акта над национальным. Прежде чем вносить проект в Парламент, следует выяснить, насколько международные правовые нормы способны регулировать общественные отношения в Республике Казахстан, насколько методично и гармонично произведено включение международно-правовых положений в казахстанскую правовую систему с одновременным обеспечением сохранности его природы и самобытности.

Развивая эту тему, вынужден с сожалением констатировать, что по сравнению с прошлыми годами содержание пояснительных записок к представленным на ратификацию договорам оставляет желать много лучшего, поскольку в них не всегда отражается суть Конвенции, значимость присоединения к ней (либо ратификации) для Республики Казахстан, на основании какой статьи Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, "О порядке заключения и денонсации международных договоров Республики Казахстан" представленный законопроект подлежит ратификации и др.

На наш взгляд, в случаях, когда в международной Конвенции содержатся иные нормы, чем это предусмотрено в национальном законодательстве (согласно чему Конвенция и подлежит ратификации), правительству страны необходимо одновременно инициировать дополнения и изменения в действующее законодательство, особенно по тем вопросам, которые не нарушают концепцию действующего закона, а направлены на его гуманизацию и демократизацию. Так, например, по вопросам ликвидации принудительного труда, обеспечения равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности, по вопросам, касающимся женщин и детей, уместно было внести изменения и дополнения в Закон "О труде в Республике Казахстан", Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс и другие нормативные правовые акты. Тем более, что эти изменения и дополнения не требуют финансовых затрат.

С другой стороны, механический перенос выражения "дополнительных финансовых затрат не требует" из пояснительной записки одного законопроекта в другие порой приводит к парадоксальным ситуациям. К примеру, в большинстве пояснительных записок правительства к Соглашениям о займах данный тезис просто некорректен, поскольку финансовое обслуживание любого займа осуществляется на возмездной основе.

Наконец, инициаторами законопроектов не всегда учитываются согласованность проектов с другими действующими законодательными актами, что приводит к большим сложностям при обсуждении и доработке их в обеих палатах Парламента, в частности, к необходимости изменения существенных положений путем внесения большого количества изменений и дополнений с одновременным приведением в соответствие с требованиями законодательной техники.

Законопроекты, инициированные депутатами, не всегда сопровождаются юристами, а если они и принимают участие в этой работе, то практически не оказывают квалифицированной помощи, что видно из более половины представленных текстов, подвергшихся существенной корректировке в Сенате. Имеется нежелательный случай отзыва инициированного самим депутатом законопроекта, поступившего из Мажилиса, ввиду его некачественной подготовки - законопроект "Об объединении водопользователей".

Думаю, будет правильным и своевременным, если Правительство и Министерство юстиции станут более жестко и требовательно подходить к представленным министерствами и ведомствами проектам будущих законов, что, безусловно, положительно скажется на конечных результатах законотворческого процесса.

Считаю необходимым поднять в данной статье еще одну актуальную проблему, решение которой является не только давно назревшей необходимостью, но и гражданским долгом Парламента. Речь идет о качестве подготовки законопроектов на государственном языке.

Согласно Конституции страны законопроекты, поступившие из Правительства на казахском и русском языках, рассматриваются сначала в комитетах Мажилиса. Законопроект, одобренный на пленарном заседании Мажилиса, с учетом изменений и дополнений, внесенных головным и другими комитетами, поступает в Сенат Парламента.

С этого момента и начинается предметная и кропотливая работа специалистов аппарата Сената с законопроектами на государственном языке. Как это происходит? Прежде всего, проводится тщательная лингвистическая экспертиза одобренного Мажилисом текста законопроекта на казахском языке и его оригинала на русском языке, редактирование текста данного законопроекта. При этом конкретно указываются ошибки, текст совершенствуется в редакционном и лингвистическом плане, готовится заключение о лингвистической экспертизе отдела перевода, а указанные ошибки включаются в сравнительную таблицу. К характерным ошибкам, встречающимся в текстах законопроектов и международных соглашений, ратифицируемых Парламентом, относятся не полное соответствие перевода на казахский язык его русскому оригиналу, неточность перевода, выпадение из текста слов и целых предложений, многочисленные грамматические и стилистические ошибки.

Многолетняя практика свидетельствует, что качество подготовленных на государственном языке законопроектов, поступающих из Правительства в Парламент, остается весьма низким. Об этом не раз говорилось и писалось на самых различных уровнях. В чем же причина такого положения?

Прежде всего в том, что проекты законодательных актов разрабатываются министерствами и ведомствами не на казахском, а на русском языке и только затем переводятся на государственный язык. Да и может ли быть иначе, если даже в канцелярии Премьер-министра нет специального отдела, работающего с законопроектами, а имеется лишь малочисленный сектор, работники которого не успевают тщательно рассмотреть переводы законопроектов на государственный язык, сделать их сравнительный анализ с оригиналом на русском языке, проверить и исправить имеющиеся ошибки.

И хотя о необходимости подготовки проектов будущих законов на государственном языке на всех уровнях с большой степенью убедительности и аргументированности говорится немало, делается в этом направлении пока крайне недостаточно. До сегодняшнего дня на государственном языке подготовлены только два закона, инициированных депутатами. Первый из них - законопроект "О миграции населения", подготовленный экс-депутатом Мажилиса Акимом Искаком, второй - "О правах ребенка в Республике Казахстан", подготовленный депутатом Мажилиса Фаризой Унгарсыновой.

В ходе работы над этими законопроектами выявлены основные проблемы, затрудняющие подготовку текстов будущих законов на государственном языке. Во-первых, пока у нас практически отсутствуют квалифицированные юристы, экономисты, социологи, в равной степени и в совершенстве владеющие государственным и официальным языками. Во-вторых, у нас еще не сформировался необходимый утвержденный лексико-терминологический фонд казахского языка, прежде всего лексический слой терминов. В этом плане мы отстали даже от бывших республик СССР, ныне стран СНГ, не говоря уже о Европе. К примеру, если в некоторых прибалтийских странах число официально утвержденных терминов составляют около 200 тысяч слов, у нас утверждено их порядка 5 тысяч (более точное число нам неизвестно). Поэтому отдельные термины у нас переводятся по-разному. Например, слово "интеллектуальный" раньше в текстах законов на государственном языке переводилось как "интеллектуалдыќ" или "санаткерлiк", теперь же терминком утвердил новый вариант его перевода: "зияткерлiк". В таких случаях для того, чтобы сохранить идентификацию терминов на казахском языке в законах, принятых раньше и принимаемых в данное время, работникам аппарата Сената приходится прикладывать огромные усилия. Но дело отнюдь не в аппаратных амбициях, а во вполне закономерном стремлении к совершенствованию законотворческого процесса.

Уместно сказать, что в целях достижения идентичности терминов в законопроектах аппарат Сената в последние годы организовал конференцию и семинар, посвященные проблемам перевода на государственный язык законопроектов и официальных документов, а также ведения делопроизводства на государственном языке. В них приняли участие переводчики и ответственные работники Администрации Президента, канцелярии Премьер-министра, аппаратов обеих палат Парламента, правоохранительных органов, министерств и ведомств республики, члены терминологической комиссии, ученые и депутаты. Помимо этого, работниками аппарата Сената в последние годы подготовлены два русско-казахских словаря, которыми охвачены часто употребляемые в законах и делопроизводстве термины.

Более того, заканчивается работа по подготовке казахско-русского и русско-казахского словарей, наиболее часто употребляемых в законах терминов, слов и словосочетаний, которые совместными усилиями Сената и Министерства юстиции в ближайшее время будут изданы отдельной книгой.

Завершая статью, хочется выразить уверенность в том, что все поднятые в ней проблемы и предлагаемые пути их решения будут способствовать дальнейшему совершенствованию процесса подготовки законов, по которым будет жить и строить свое будущее наше молодое, независимое государство.

Мурат Раев, руководитель аппарата Сената

Парламента Республики Казахстан