Пересмотр контрактов возможен?

Анализ действующей на сегодняшний день системы нормативно-правовых актов Республики Казахстан позволяет сделать парадоксальный вывод некоторые контракты на недропользование действительно могут быть пересмотрены на законных основаниях. Только не в сторону ущемления прав инвесторов-недропользователей, а, наоборот, в их пользу, с некоторыми потерями для государственного бюджета Казахстана

Весной и летом 2003 года в казахстанских и зарубежных масс-медиа пошла новая волна слухов о так называемом "пересмотре нефтяных контрактов" в Казахстане. Безусловно, эти слухи вызваны политической конъюнктурой, вызванной событиями геополитического характера - экспансией США на Ближний Восток, предполагаемым взятием под контроль Соединенными Штатами ближневосточной нефти, переделом собственности и пересмотром нефтяных контрактов на крупнейших месторождениях в Ираке. Однако прогнозируемое многими экспертами "падение интереса к Каспийской нефти" в результате предполагаемого активного выброса на рынок более дешевой по себестоимости и доступной для добычи иракской (и вообще ближневосточной) нефти, не состоялось.

Война в Ираке де-юре вроде бы закончена, а де-факто - приобретает наиболее коварный и непредсказуемый характер партизанской гверрильи. Напряженность в ближневосточном регионе не спадает, и соответственно, в свете политической стабильности и достигнутого на сегодняшний день прогресса в межгосударственных переговорах прикаспийских стран о разграничении территориальных интересов на Каспийском шельфе, этот регион выглядит гораздо более привлекательным для инвестиций в разведку и добычу нефти.

Одним из объективных факторов является то, что уже сейчас косвенно подтверждается значительность объемов до конца не оцененных на сегодняшний день запасов месторождения Кашаган. Об этом свидетельствует оценка российскими нефтяниками запасов крупного Хвалынского месторождения в соседней с Кашаганом зоне Каспийского моря, а также получение обнадеживающих результатов разведки на структуре Каламкас-море, в 80-ти км от Кашагана.

Именно поэтому, вследствие не только падения, но напротив, роста интереса к казахстанской нефти, волна конъюнктурных слухов о пересмотре нефтяных контрактов в Казахстане и продолжает циркулировать, несмотря на недавние заявления главы государства и премьер-министра о том, что ранее заключенные контракты не будут пересматриваться.

Автору данных строк уже приходилось освещать эту тематику (см., пожалуйста, PETROLEUM, N 4, сентябрь, 2001 г.). Вкратце хотелось бы добавить, что Казахстан еще в 1995 году, на заре становления государства, присоединившись к Договору и Протоколу к Энергетической хартии многосторонним международным соглашениям в сфере энергетических материалов и продуктов, среди которых приоритетное значение имеют именно углеводороды - пошел по пути цивилизованного государственного регулирования отношений в сфере разведки и добычи нефти и газа. С тех пор сформировалось национальное законодательство о нефти и недропользовании, и те иностранные инвесторы, которые работают в Республике Казахстан, действуют строго в рамках цивилизованного правового поля.

Однако, безусловно, законодательство Республики Казахстан все же на сегодняшний день содержит некоторые противоречия, порой существенного характера. Одно из них касается права собственности на геологическую информацию.

Анализ действующей на сегодняшний день системы нормативно-правовых актов Республики Казахстан позволяет сделать как соответствующий, так и противоречащий упоминавшимся выше слухам вывод - некоторые контракты на недропользование могут быть пересмотрены на законных основаниях. Только не в сторону ущемления прав инвесторов-недропользователей, а, наоборот в их пользу, с некоторыми потерями для государственного бюджета.

Позволю себе процитировать публикацию в журнале PETROLEUM двухлетней давности (см., пожалуйста, PETROLEUM, N 5, ноябрь, 2001 г.) "...Хотя законом четко определено, что геологическая информация, добытая за счет средств Подрядчика, принадлежит ему на праве собственности, согласно п.5 ст.69 Указа Президента РК, имеющего силу закона, "О недрах и недропользовании", п.5.7 Модельного контракта, утвержденного постановлением правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 года, при прекращении действия контракта информация о недрах переходит в собственность государства, при этом недропользователь обязан безвозмездно передать уполномоченному органу все документы и иные материальные носители информации о недрах.

Юридический анализ указанной нормы позволяет выявить существенную коллизию между нормами указа "О недрах и недропользовании" и Гражданским кодексом Республики Казахстан, затрагивающую основной институт права право собственности.

Статья 188 Гражданского кодекса РК - "Понятие и содержание права собственности" - определяет, что право собственности представляет собой признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом.

Пункт 5 указанной статьи определяет, что право собственности бессрочно. Право собственности может быть принудительно прекращено только по основаниям, предусмотренным Законом.

Между тем, очевидно, что право собственности на геологическую информацию, полученную за счет недропользователя и его силами, то есть не купленную у государства информацию "сталинских" геологов, ограничено сроком, и, соответственно, в правовом смысле не является правом собственности, а лишь правом ограниченного пользования..."

Однако в то время в Казахстане существовала парадоксальная иерархия нормативных актов, при которой кодексы, законы и указы, имеющие силу закона, имели равную юридическую силу, соответственно, при противоречиях непонятно было, нормы какого акта должны применяться.

Законом РК от 06.03.02 г. N 298-II внесены изменения в иерархию нормативных правовых актов, определяемую Законом Республики Казахстан "О нормативных правовых актах". На сегодняшний день кодексы Республики Казахстан по юридической силе стоят на более высоком уровне, чем законы и указы, имеющие силу закона, соответственно, Гражданский кодекс РК имеет высшую юридическую силу, чем указ президента РК, имеющий силу Закона, "О недрах и недропользовании".

В соответствии с Законом "О нормативных правовых актах", каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней. При наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня, нормы Законов (в том числе и указа, имеющего силу Закона, "О недрах и недропользовании") в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений.

Исходя из буквального словесного толкования указанных норм, это означает, что норма указа президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О недрах и недропользовании", - (п.5 ст.69, определяющий, что по окончании действия контракта информация о недрах безвозмездно переходит в собственность государства), - не должна применяться, поскольку противоречит вышестоящему по юридической силе Гражданскому кодексу Республики Казахстан. Соответственно, геологическая информация, добытая за счет средств подрядчика, остается бессрочно в собственности подрядчика, он вправе распоряжаться ею по своему усмотрению, государство получает информацию о недрах по установленному стандарту для хранения, систематизации и обобщения в государственный орган по использованию и охране недр, без права самостоятельного распоряжения с целью получения дохода.

Безусловно, очевидны возражения, что подрядчик, заключивший Контракт на недропользование, содержащий пункт, аналогичный п. 5.7 Модельного контракта, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2001 года, по которому при прекращении действия контракта информация о недрах переходит в собственность государства, - этот подрядчик, по сути дела, отказался от права собственности на геологическую информацию (п.1 ст.249 Гражданского кодекса Республики Казахстан). Однако, таковые возражения несостоятельны, поскольку в силу ст. 383 ГК РК, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законодательством (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Поскольку с момента опубликования изменений в Закон "О нормативных правовых актах" 8 марта 2002 года нормы указа "О недрах..." не должны применяться в части противоречащей Гражданскому кодексу Республики Казахстан, императивными становятся нормы п.1 ст.69 указа президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О недрах и недропользовании", статьи 188 Гражданского кодекса Республики Казахстан, и соответственно, во всех контрактах на недропользование не должны применяться нормы, касающиеся безвозмездной передачи геологической информации по истечении сроков контрактов на недропользование.

Сейчас в Республике Казахстан правоотношения по распоряжению геологической информацией регулируются достаточно архаичным актом положением "О порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан", утвержденным постановлением Кабинета Министров РК N 1034 от 08.12.1992 года, с изменениями, внесенными постановлением правительства РК N 71 от 19.01.1996 года. Это положение по-своему раритет среди действующих нормативных актов, поскольку действует по сей день, но разработано на основании Кодекса Республики Казахстан "О недрах и переработке минерального сырья", прекратившего действие после вступления в силу указа "О недрах и недропользовании" в январе 1996 года.

В этом положении содержатся ссылки на давно отмененные и забытые законодательные акты, упоминаются государственные органы, "мирно почившие в бозе", чьи полномочия давно переданы другим госорганам в связи с многочисленными с того времени реорганизациями структуры органов государственной власти и управления.

Однако, в силу того, что положение "О порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан", утвержденное постановлением Кабинета Министров РК N 1034 от 08.12.1992 года, с изменениями, внесенными постановлением правительства РК N 71 от 19.01.1996 года, не отменено и не признано утратившим силу, его нормы действуют в части, не противоречащей действующему законодательству Республики Казахстан.

В соответствии с названным положением, геологическая информация, полученная за счет средств подрядчика, находится в собственности подрядчика и может быть реализована на основании комиссионного договора между уполномоченным государственным органом и собственником информации, при этом государство получает свою долю от чистого дохода.

Информация в современном мире - главная ценность. Если ненадолго отвлечься от основной темы данной статьи в вернуться к вопросу возросшего геополитического интереса к нефтяным запасам Каспийского региона, следует отметить, что в США возникновение оснований к уголовному преследованию Джеймса Гиффена спонтанно совпало по времени с открытием новых значительных запасов углеводородов в казахстанском секторе Каспийского шельфа. Именно г-ну Гиффену, возглавляющему компанию "Меркейтор корпорейшн", которая являлась в то время официальным консультантом правительства Республики Казахстан, распоряжениями премьер-министра Республики Казахстан N 134-р от 10 июля 1998 года и N 173-р от 10 сентября 1998 года, была передана для проведения переговоров с потенциальными инвесторами, геологическая информация по казахстанской части Каспийского моря. Безусловно, непосвященному наблюдателю трудно делать какие-либо выводы о степени виновности или невиновности гражданина США - это определит только суд. Следует отметить только, как сказано выше, временное совпадение этих событий.

Возвращаясь к главной теме, рассматриваемой в данной статье, очевидно, что в результате республиканский бюджет Казахстана может недополучить некоторые средства, поскольку плата за предоставление информации о недрах, добытой за счет средств недропользователей, (подпункт "б" п.1 ст.7 Закона Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года N 357-1 "О бюджетной системе") предусмотрена в качестве одного из источников пополнения республиканского бюджета.

Однако если поразмыслить, много ли потеряет государство, если информация о недрах, полученная силами недропользователей и за счет их средств, без вложения бюджетных ассигнований, станет реальным товаром на рынке ценнейшей информации, реализуемой под контролем государства и с его участием? При этом государство еще будет получать комиссионное вознаграждение при предоставлении геологической информации?

Постановлением правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2002 года N 1449 утверждена Программа развития ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса страны на 2003-2010 годы. Финансирование Программы предусматривается за счет республиканского бюджета, ежегодные объемы уточняются при формировании республиканского бюджета на соответствующий финансовый год:

- 2003 г. - 1175,9 млн. тенге;

- 2004 г. - 1175,9 млн. тенге;

- 2005 г. - 1175,9 млн. тенге;

- 2006-2010 гг. - 5879,5 млн тенге.

Средства немалые. Практически все они выделяются на изучение и оценку недр. Однако у специалистов в области геологоразведки, сопоставляющих размеры этих солидных бюджетных ассигнований с реально необходимыми цифрами затрат на геологоразведку (в особенности, углеводородов) современными высокотехнологичными методами, эти цифры вызывают лишь горестную улыбку. Безусловно, необходимо инвестирование гораздо более значительных средств в геологоразведку со стороны отечественных и иностранных инвесторов.

Программа развития ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса страны на 2003-2010 годы, в разделе 3.2. "Состояние минерально-сырьевой базы страны" обрисовывает достаточно печальную картину - "...В последние годы в динамике состояния минерально-сырьевого комплекса Республики обозначились и нарастают тенденции невосполнения погашаемых запасов. По большинству стратегических видов полезных ископаемых объемы добычи значительно превышают прирост...

Вероятность открытия вблизи дневной поверхности новых крупных и суперкрупных месторождений практически полностью исключается, так как за последние 50 лет в результате проведения площадных геолого-съемочных, геофизических, геохимических и поисковых работ открыты почти все близповерхностные месторождения твердых полезных ископаемых....На сегодня не ставился вопрос нефтепоисковых аспектов складчато-надвиговых структур, осадочного чехла древних отложений, а также формирования месторождений в связи с траппо- и шарьяжеобразованием. В то же время в России в результате изучения этих проблем открыты месторождения углеводородного сырья..."

Причина такого положения дел заключается в крайней рискованности инвестирования в геологоразведку, так как затраченные на доэксплуатационные мероприятия средства можно компенсировать только в случае коммерческого обнаружения и за счет последующей добычи, на что нужно, опять-таки, вкладывать дополнительные средства, еще большие, чем на геологоразведку. Между тем, если основной продукт геологоразведки информация о недрах как таковая, становится собственностью недропользователя, которой он волен распоряжаться под контролем государства, и это право собственности для него бессрочно - то эта его собственность может принести недропользователю, в случае удачной спекуляции (перепродажи либо передачи в платное пользование) на регулируемом государством рынке обращения геологической информации колоссальную выгоду, без вложения средств на добычу, либо постоянный рентный доход до тех пор, пока информация о недрах не потеряет актуальность.

В таком случае можно уже говорить о прямой экономической заинтересованности узкоспециализированных геологоразведочных организаций в инвестировании средств в геологоразведку, развитии здоровой конкуренции между ними.

Безусловно, изложенная в данной статье точка зрения многим покажется спорной. Однако автор искренне полагает, что развитие свободных рыночных отношений в геологоразведке под контролем государства разрешит многие экономические проблемы в отрасли.